La Palma : le défi juridique de la reconstruction après le volcan

Un forum pour tirer les leçons de la catastrophe

L’éruption du volcan Tajogaite il y a cinq ans a laissé une plaie béante de lave et de cendres sur l’île de La Palma, mais elle a également ouvert un débat juridique et politique sans précédent en Espagne. Comment reconstruire une île lorsque le territoire disparaît sous une coulée de lave ? Comment redonner une vie normale à des milliers de personnes quand la terre sur laquelle elles avaient bâti leur existence n’existe plus ? Et surtout, qui doit assumer le coût de ce qui a été perdu ?

À ces questions ont répondu ce mardi la conseillère à la Présidence, aux Administrations publiques, à la Justice et à la Sécurité du gouvernement des Canaries, Nieves Lady Barreto, et le professeur de Droit administratif de l’Université de La Laguna (ULL), Francisco Villar, lors du forum de l’éditorial Prensa Ibérica – maison mère des titres EL DÍA et La Provincia – consacré à la réponse juridique face aux urgences et à la reconstruction après les grandes catastrophes naturelles.

La rencontre, intitulée « Réponse juridique face à une urgence : le droit à récupérer la valeur de ce qui a été perdu », a permis de mettre en avant le modèle réglementaire impulsé aux Canaries après l’éruption de 2021 et de présenter le cas de La Palma comme une référence nationale et internationale en matière de reconstruction sociale et territoriale.

Des lacunes juridiques colmatées dans l’urgence

« La réponse juridique face à une catastrophe naturelle de cette ampleur était pleine de vides que nous avons dû combler », a résumé Francisco Villar. « Quand on crée quelque chose de nouveau, ce n’est pas simple », a renchéri la conseillère, avant de rappeler qu’« au début, il fallait mettre en place le nouveau système extraordinaire, mais il est désormais en marche, surtout en ce qui concerne les logements. Est-ce que tout sera réglé dans deux ans ? Non, mais la voie est tracée. »

Nieves Lady Barreto a défendu l’idée que la reconstruction de l’île ne pouvait se limiter à ériger des infrastructures ou à réparer des routes : « La véritable reconstruction passe par la garantie des droits et par la possibilité pour les gens de retrouver la vie qu’ils avaient avant le volcan. »

Un impact surtout humain et émotionnel

La conseillère a rappelé que l’éruption du Tajogaite a enseveli plus de 1 200 hectares et rasé des logements, des exploitations agricoles, des commerces et des infrastructures de base. Mais elle a insisté sur le fait que l’impact le plus lourd a été social : « Des quartiers entiers ont disparu et des projets de vie ont été brisés », a-t-elle souligné.

« Le grand problème n’était pas les pertes matérielles, mais l’impact émotionnel intangible des personnes qui ont vu disparaître jusqu’à la possibilité de retrouver leurs souvenirs de vie », a renchéri le professeur.

À ce sujet, Nieves Lady Barreto a rappelé qu’un service de soutien psychologique avait été mis en place, mais « au final, nous avons tous été psychologues, citoyens et administration, pour essayer d’aider les gens à surmonter leur douleur, même si c’est très difficile. Notre intention était, au minimum, de leur permettre de régler toutes leurs démarches administratives et de ne pas ajouter de difficultés à leur peine. » « Personne ne pourra réparer le préjudice émotionnel, mais notre intention était au moins de leur faciliter la poursuite de leur vie », a insisté la conseillère.

La lave, un défi juridique inédit

Pendant 85 jours, la lave a progressé sur la vallée d’Aridane, modifiant de manière irréversible le paysage et obligeant les administrations à faire face à une réalité pour laquelle le droit espagnol n’était pas préparé. « Les lois espagnoles prévoyaient les incendies, les inondations ou les tremblements de terre, mais pas une éruption volcanique de cette ampleur », a expliqué Francisco Villar, coordinateur de l’équipe technique qui a participé à l’élaboration des lois votées par la suite par le Parlement des Canaries.

Le juriste a axé une grande partie de son exposé sur l’une des grandes particularités du volcan : la persistance de la lave. « Une inondation se retire et un incendie s’éteint. La lave, elle, ne disparaît pas. Elle transforme le sol en sous-sol et crée un nouveau territoire », a-t-il indiqué.

Ce phénomène a soulevé des questions inédites. À qui appartient le terrain recouvert par la coulée ? Quelle valeur a une exploitation agricole ou une maison ensevelie sous des mètres de roche volcanique ? Comment compenser juridiquement une perte lorsque le territoire a changé pour toujours ?

« La loi nationale sur la protection civile stipule que l’on peut recevoir jusqu’à 15 000 euros si la propriété est complètement dévastée, et que c’est d’une décision politique, et non juridique, de relever ce plafond », a insisté la conseillère.

Des lois pionnières pour un territoire figé

Francisco Villar a expliqué que la réponse concernant la propriété était claire du point de vue civil, puisque le sol recouvert par la lave continue d’appartenir à ses propriétaires d’origine, conformément au principe d’accession inscrit dans le Code civil. Cependant, le problème se posait lors de l’évaluation économique de ces terrains. « Le système d’expropriation forcée évaluerait ce sol comme une friche recouverte de lave, et non pour ce qu’il était avant l’éruption », a-t-il mis en garde.

Selon lui, la possibilité de réformer la législation nationale pour reconnaître une évaluation spécifique des terrains touchés a été écartée par le gouvernement central, ce qui a obligé les Canaries à chercher une solution alternative.

Cette réponse s’est concrétisée dans deux lois de 2024, centrées respectivement sur la reconstruction urbanistique et agricole, auxquelles s’est ajoutée par la suite la loi sur le logement protégé. Un ensemble législatif qui a permis la reconstruction de ce qui existait avant, dès lors que les conditions techniques et de sécurité le permettaient. « L’important était de redonner aux gens la possibilité de retrouver leur vie, leur ancrage et leur territoire », a résumé Nieves Lady Barreto.

Le droit à récupérer la valeur de ce qui a été perdu

La conseillère a souligné que le modèle impulsé par l’exécutif régional partait d’une idée fondamentale : reconnaître le droit des personnes touchées à récupérer la valeur de ce qui a été perdu. Un principe qui a ensuite été inscrit dans la loi sur les volcans votée par le Parlement, fruit d’une initiative législative populaire. « Ce droit n’existait pas dans l’ordre juridique espagnol et il servira désormais de référence pour tout le pays, pas seulement pour les Canaries », a rappelé Nieves Lady Barreto.

De son côté, le professeur a soutenu que le processus de reconstruction a ouvert un vaste débat politique et social. D’un côté, ceux qui défendaient l’idée de profiter de l’éruption pour promouvoir un nouveau modèle d’occupation du territoire par le biais de remembrements urbains et de transformations agricoles – une thèse défendue, comme l’a rappelé la conseillère, par l’ancien gouvernement dit du « pacte des fleurs » présidé par l’actuel ministre Ángel Víctor Torres. De l’autre, ceux qui misaient sur une reconstruction plus agile, basée sur l’initiative directe des personnes touchées.

Finalement, le gouvernement présidé par Fernando Clavijo a opté pour ce second modèle, en laissant aux sinistrés, via les lois adoptées, la reconstruction de leurs logements, exploitations agricoles et commerces, tandis que les différentes administrations prenaient en charge la remise en état des infrastructures publiques. « Il ne s’agissait pas de concevoir une nouvelle île, mais de rendre aux gens ce qu’ils connaissaient et là où ils avaient développé leur vie », a insisté Francisco Villar.

Plus de 366 millions d’euros déjà mobilisés

Le forum a également abordé la dimension économique de la reconstruction. Nieves Lady Barreto a détaillé les plans de versement mis en œuvre par le gouvernement des Canaries pour indemniser les victimes. « Il ne s’agissait pas de payer une indemnisation, mais une compensation », a expliqué Francisco Villar.

Le premier versement a permis d’indemniser les résidences principales détruites par l’éruption ; le second s’est concentré sur les exploitations agricoles ensevelies par la lave ; et le troisième, actuellement en cours, est destiné aux résidences secondaires. Selon la conseillère, ces trois programmes ont déjà mobilisé 366,5 millions d’euros, dont 266,5 millions apportés par le gouvernement des Canaries entre 2024 et 2026, tandis que l’État a contribué à hauteur de 100 millions sur l’exercice 2023.

Sur ce point, Nieves Lady Barreto a critiqué « la lenteur » du gouvernement central dans sa contribution, la prolongation des budgets de l’État ayant empêché le versement annuel de 100 millions au cours des trois dernières années.

Néanmoins, la conseillère a souligné que les aides étaient parvenues à des milliers de sinistrés. Plus de 1 400 bénéficiaires ont reçu des compensations pour leur résidence principale ; 1 365 autres personnes pour la perte de leurs exploitations ; et plus de 600 sinistrés ont déjà commencé à être indemnisés pour leurs résidences secondaires détruites. « L’objectif est d’atteindre les 600 millions d’euros correspondant à l’ensemble des pertes privées », a assuré Nieves Lady Barreto.

Pour la conseillère, « une communauté autonome ne peut pas supporter seule 600 millions d’euros. Il faut donc créer un fonds national de contingence, et nous avons des arguments juridiques solides pour y parvenir, afin de ne pas dépendre d’une décision politique, quel que soit le parti qui préside le gouvernement espagnol. »

Un modèle d’avenir face aux catastrophes à venir

Tout au long du forum, la conseillère et le juriste ont insisté sur le fait que l’expérience palmera dépasse le cadre canarien et peut devenir une référence pour d’autres territoires exposés à de grandes catastrophes naturelles. « Ce que nous avons fait à La Palma peut également s’appliquer aux tremblements de terre, aux inondations ou aux incendies qui transforment radicalement le territoire », a soutenu Francisco Villar.

Le professeur a souligné que l’une des grandes faiblesses des systèmes de protection civile réside précisément dans la phase postérieure à l’urgence : la reconstruction. « Nous savons évacuer, comment agir pendant la crise et comment gérer l’urgence immédiate, mais il existe très peu de réglementations sur la manière de redonner une vie normale aux personnes touchées », a-t-il signalé.

Dans ce contexte, il a défendu que les Canaries étaient parvenues à construire un modèle juridique pionnier, fondé sur la cohésion sociale, la continuité territoriale et la protection des droits. Nieves Lady Barreto a abondé dans ce sens, revendiquant la nécessité d’adapter les lois aux nouvelles réalités découlant du changement climatique et des phénomènes extrêmes : « Les situations d’urgence ne peuvent plus être abordées uniquement par la réponse immédiate. Il faut penser à comment reconstruire des vies. »

Reconstruction technique et reconstruction émotionnelle

Le forum de Prensa Ibérica a également livré une réflexion de fond sur le rôle des administrations publiques face aux grandes tragédies collectives. La conseillère et le professeur sont tombés d’accord sur le fait que la reconstruction ne peut être comprise uniquement comme un processus technique ou économique, mais aussi émotionnel et communautaire. Car, derrière chaque maison disparue et chaque bananier recouvert par la lave, il y avait des histoires personnelles, des générations entières et des liens avec un territoire qui fait partie de l’identité de ceux qui l’habitent.

« La clé, c’est de garantir que les gens puissent continuer à vivre là où ils veulent vivre », a résumé Francisco Villar.

L’intervention s’est achevée sur une idée qui a synthétisé l’essentiel de l’esprit de la rencontre : La Palma n’a pas seulement reconstruit des routes et des logements ; elle a aussi obligé le système juridique à évoluer. Malgré tout, Francisco Villar a lancé un avertissement : « Tout ce qui a été fait n’est que du vent si les administrations publiques ne comptent pas en leur sein des gens qui comprennent les singularités de tout ce processus. »

Nieves Lady Barreto et Francisco Villar ont conclu leurs interventions en affirmant que de cette catastrophe naturelle, devenue pendant des mois un symbole de dévastation, est né un principe qui n’existait pas jusqu’alors dans la législation espagnole : le droit à récupérer la valeur de ce qui a été perdu. Un droit né sur la lave.

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